森林法修订草案日前首次提请全国人大常委会会议审议，旨在以立法规范和促进森林资源可持续利用和发展。

在生态文明建设深入推进的今天，保护森林资源、扩大国土绿化面积事关经济社会可持续发展。用健全的法治守护万重青山，修改森林法正当其时。

——生态优先，进一步加强林地保护

专业人士表示，尽管近年来森林资源保护和生态修复取得了积极成效，但我国总体上仍然缺林少绿、生态脆弱，森林数量偏少、质量不高。此次修改森林法，坚持了生态优先、保护优先的原则，加强了林地保护。

草案明确林地的概念，设定占用林地总量控制制度，规定各类建设项目占用林地不得超过本行政区域内的总量控制指标，确保林地面积不减少。还完善了占用林地审核审批制度，并将森林法实施条例中规定的临时使用林地制度上升为法律。

根据森林生态区位和主导功能的不同，实践中将森林分为公益林和商品林，采取差异化的政策管理措施。此次法律修改将这一成熟可行的实践经验上升为法律规范。草案规定了划定公益林的标准、划定主体，明确公益林实行严格保护，只能进行抚育和更新性质的采伐；公益林经营可以合理利用林地资源和森林景观资源，但是应当符合生态区位保护要求，不得破坏公益林生态功能。

加强森林资源保护发展，重要的是明确责任，强化监督。草案新增“监督检查”一章，规范森林资源保护发展考核评价制度，强化森林资源保护的监督检查措施，明确有关生态环境损害赔偿的公益诉讼等内容。

“修改森林法，强化政府森林资源保护责任，促使林业经营主体参与森林资源保护发展，有利于保障森林资源数量和质量稳步提高，增强森林生态功能。”这位专业人士说。

北京林业大学法学系副主任杨朝霞表示：“随着经济的发展和城市的拓展，在耕地保护越来越严的背景下，非法侵占林地、乱砍滥伐的现象偶有发生。因此，以严格立法的方式保护森林资源特别是林地很有必要。”

他同时也认为，在推进森林分类经营和生态保护的实践中，要保护好私人的合法权益。比如，原来的林地被划定成公益林的，要防范在这一过程中严重损害林农的合法权益，否则不利于可持续地推进森林生态保护工作。

——努力协调保护和发展之间的关系，增强发展活力

近年来国有林场和国有林区改革全面展开，集体林权制度改革逐步深化，林业发展已经由生产木材为主向生态建设为主转变，由主要提供物质产品向主要为全社会提供优质生态产品、满足经济社会生态文化等多元需求转变。

“适应森林功能定位发生的根本变化，将经实践检验行之有效的改革措施及时转化为法律规范，可以进一步保障和引领林业的可持续发展。”全国人大农业与农村委员会副主任委员王宪魁说。

明确森林权属、加强森林权属保护，是此次法律修改的重点。草案增加了“森林权属”一章，针对我国森林权属的实际，即林地包括国家、集体所有，林木包括国家、集体、个人所有等情况，区分主体分别规定，做到“山定权、树定根、人定心、政府定责”。

在森林分类经营中，草案规定，未划定为公益林的森林属于商品林，主要发挥经济效益。国家鼓励发展商品林，商品林由林业经营主体依法自主经营，在不破坏生态的前提下，可以采取集约化经营措施，充分发挥林地生产经营潜力，实现商品林经营的最优价值。当然，商品林也要兼顾生态效益。

“明确森林权属，解决了林权流转的基础性问题，有利于解放生产力，促进林业规模化、集约化经营，也有利于鼓励多种所有制的林业经营主体发展多种形式的林业产业。”杨朝霞说，明确了森林资源国家所有权的行使主体，在发生森林资源被毁损、森林生态环境被破坏等问题时，有关机关和组织有权提起损害赔偿诉讼。此外，还要加强对林权流转的法律控制，特别是林权抵押方面，要注意流转给真正经营林业的人，流转给将林业经营得更好的人，防范各种风险的发生。

——深化“放管服”改革，建立符合市场规律的监督管理体制

取消带有计划经济色彩的管理制度，改变重审批轻监管的管理方式，建立符合市场规律的监督管理体制，是此次森林法修改的重要任务。

森林采伐限额和采伐许可制度是现行森林法规定的伐育调节的主要制度，对保护和发展森林资源发挥了重要作用。随着森林经营理念和管理方式的转变，是否保留采伐限额和采伐许可制度，对林木采伐是放活还是管死，存在着两种不同意见。

对此，王宪魁解释说，经过反复研究、广泛听取意见，普遍认为采伐限额和采伐许可制度是保护森林资源的宏观调控手段，目前完全放开林木采伐，存在采伐失控、森林资源破坏的风险。

因此，草案按照“放管服”改革精神，完善了森林采伐限额和采伐许可证制度，适当下放审批权，缩小许可范围，既坚持森林资源的有效管理，又有利于充分保护个人和非公有制林业经营主体的合法权益。

在采伐限额审批权方面，草案修改为采伐限额由省级人民政府批准，报国务院备案后实施。

在采伐许可证核发范围方面，草案将采伐许可证核发范围缩小到在林地上的林木采伐，对非林地上的农田防护林等防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木的采伐，由有关主管部门依照国家有关规定管理。

此外，草案还删除了木材生产计划、木材运输证等带有计划经济色彩的内容。

杨朝霞等业内专家认为，将审批权下放，有利于地方结合本地实际科学编制采伐限额，也有利于压实地方责任。同时，这些修改简化了流程，有利于提高效率。

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